De grenzen van bezwaar: niet elke keuze van een bestuursorgaan is een besluit

Het is een veelvoorkomende vergissing; denken dat je als burger of bedrijf tegen elke keuze van een bestuursorgaan in bezwaar en/op beroep kunt gaan. In de praktijk zorgt dit vaak voor onduidelijkheid en onbegrip. 

De rechtbank Midden-Nederland heeft in de uitspraak van 12 januari 2026 duidelijk gemaakt waarom bezwaar en beroep niet altijd mogelijk zijn. In de uitspraak draaide het om het volgende. De gemeenteraad van Zeist stemde in met een principebesluit om een kantoorlocatie te herontwikkelen tot een woongebied. Tegelijkertijd nam de raad een amendement aan, waarin het participatieniveau voor de verdere uitwerking van het plan wordt vastgelegd. 

De Stichting Beter Zeist was het niet eens met het amendement, omdat ze het participatieniveau te laag vonden, waardoor haar invloed op de planvorming beperkt zou worden. De stichting ging daarom in bezwaar tegen het amendement. Dat bezwaar werd door de gemeenteraad niet-ontvankelijk verklaard, omdat volgens de gemeenteraad geen bezwaar open stond tegen het amendement. De stichting ging vervolgens in beroep. 

In de uitspraak wordt allereerst het besluitbegrip uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uitgelegd. Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan die een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt. Vooral dat laatste is essentieel. Een rechtshandeling moet zijn gericht op een rechtsgevolg: het moet rechten, plichten of bevoegdheden scheppen, wijzigen of opheffen, of de juridische status van een persoon of zaak vaststellen. 

Niet iedere keuze van een bestuursorgaan is daarom een besluit in de zin van de Awb. Als de keuze geen rechtsgevolg heeft, kan die niet worden gekwalificeerd als besluit. 

De rechtbank oordeelde dat het amendement geen besluit was. Het amendement wijzigt namelijk geen rechten of plichten van burgers, er worden geen bevoegdheden toegekend of ontnemen en het bevat uitsluitend een politieke-bestuurlijke keuze over hoe participatie in een voorfase wordt ingericht. De daadwerkelijke rechtsgevolgen ontstaan pas later, bij vaststelling van het omgevingsplan, waartegen wél beroep openstaat. Het beroep werd daarom ongegrond verklaard. 

Er werd dus waarde gehecht aan de fase van het proces waar het amendement op zag. Omdat het hier ging om een keuze voor het voortraject, was van rechtsgevolgen nog geen sprake. Dat kwam volgens de rechtbank pas in een latere fase, bij de vaststelling van het omgevingsplan. 

Wat betekent dit voor de praktijk? Het is voor burgers en bedrijven niet mogelijk om op elk moment in het besluitvormingsproces rechtsmiddelen aan te wenden. In het grootste gedeelte van de gevallen moet worden gewacht op het “eindbesluit”. 

Vraagt u zich af in welke fase van een besluitvormingsproces bezwaar of beroep mogelijk is? Of loopt u in de praktijk tegen vergelijkbare vragen aan? Neem dan contact op met Gerard van der Wende of met Fleur Huisman voor advies. 

U leest de uitspraak hier.