Handhaving door de overheid: hoe werkt het en wat kun je er tegen doen?⚖️

Handhaving door overheden is een veelvoorkomend onderwerp in het omgevingsrecht en komt in verschillende vormen en maten. In deze blog wordt de basis van handhaving besproken. Er zal worden ingegaan op de aanleiding voor handhaving, de verschillende vormen van handhaving en bijbehorende procedures en de rechtsmiddelen die door burgers en bedrijven ingezet kunnen worden.

De aanleiding voor handhaving

Handhaving vindt vaak plaats naar aanleiding van een melding of een zogenaamd handhavingsverzoek door derden, waarna een controle plaatsvindt. Afhankelijk van het handhavingsbeleid van het betreffende bestuursorgaan, kan laatstgenoemde ook uit eigen beweging controles uitvoeren. Zodra door het bestuursorgaan een overtreding is geconstateerd, wordt de handhavingsprocedure in gang gezet.

In geval van een overtreding kan het bijvoorbeeld gaan om het gebruik van een gebouw in strijd met het omgevingsplan, maar ook om bouwwerken die zijn gebouwd zonder vergunning. Er moet sprake zijn van een overtreding van een wet of regeling. Dat kan een gemeentelijke regeling zijn, zoals het omgevingsplan of de APV, maar ook wet- en regelgeving van de centrale overheid, zoals de Omgevingswet of het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl).

De geconstateerde overtreding moet worden beëindigd, en in sommige gevallen (ook) worden bestraft. Het bestuursorgaan gaat echter niet direct over tot handhaving.

Waarschuwing of voornemen

Als de overtreding is geconstateerd, wordt de overtreder daar in de meeste gevallen eerst van op de hoogte gebracht. In sommige gevallen krijgt de overtreder eerst een waarschuwing van het bestuursorgaan. Er wordt dan gewezen op de overtreding en de overtreder wordt gewaarschuwd dat die overtreding moet worden beëindigd of niet nogmaals mag plaatshebben. Als de overtreder daar gevolg aan geeft, vindt geen handhaving plaats.

Een waarschuwing is niet vereist, maar een beleidsmatige keuze van een bestuursorgaan, waarbij de spoed en de aard van de overtreding een rol spelen.

Het is dus ook mogelijk om zonder waarschuwing op voorhand direct een voornemen tot handhaving te versturen aan de overtreder. Dat houdt in dat de overtreder wordt geïnformeerd over de overtreding en hem de mogelijkheid wordt geboden om de overtreding te beëindigen, voordat wordt gehandhaafd.

Tegen een voornemen kan door de overtreder een zienswijze worden ingediend. Dat is een reactie van de overtreder op de geconstateerde overtreder, waarin hij bijvoorbeeld kan uitleggen hoe de overtreding tot stand is gekomen, of waarom überhaupt geen sprake is van een overtreding en handhaving dus niet op zijn plaats is. Normaliter wordt hiervoor een zienswijzetermijn van twee weken gegeven.

Er zijn ook zaken waarin een waarschuwing noch een voornemen wordt verstuurd. Dat is het geval bij zaken waar sprake is van dusdanige spoed bij het beëindigen van de overtreding, dat voor een voornemen en een zienswijze geen tijd is. Dat wordt spoedeisende bestuursdwang en/of superspoedeisende bestuursdwang genoemd, maar wordt hier niet verder uitgewerkt.

De handhavingsinstrumenten

Als de overtreding na een eventuele waarschuwing en het voornemen nog voortduurt en de zienswijze het bestuursorgaan niet van gedachten doet veranderen, begint de handhaving ‘echt’.

Daarvoor bestaan drie handhavingsinstrumenten:

• Last onder dwangsom
• Last onder bestuursdwang:
• Bestuurlijke boete

Deze drie instrumenten en de bijbehorende procedures worden hierna uitgewerkt.

Het intrekken van een vergunning kan overigens ook als een handhavingsmiddel worden gezien, maar wordt hier niet verder uitgewerkt.

Last onder dwangsom

Een last onder dwangsom is een herstelsanctie. Het doel is om de overtreding te beëindigen en de legale situatie weer te herstellen. Om dat te bewerkstelligen krijgt de overtreder een termijn om de overtreding te beëindigen. Dit wordt de begunstigingstermijn genoemd.

Als de overtreding  na het verstrijken van de begunstigingstermijn nog niet is beëindigd, moet de overtreder een dwangsom betalen. De hoogte van de dwangsom verschilt per geval en is in beginsel afhankelijk van het handhavingsbeleid van de overheid, maar kan ook worden beïnvloed door concrete omstandigheden.

Een voorbeeld: de gemeente Rotterdam constateert dat de firma Vis een nieuw hek heeft geplaatst in zijn bedrijfsterrein. Volgens het omgevingsplan van de gemeente Rotterdam mag zo’n hekwerk maximaal twee meter hoog zijn. De schutting van de firma Vis is drie meter hoog. Het omgevingsplan wordt daardoor overtreden. De gemeente wil dat het hekwerk wordt verlaagd tot de toegestane twee meter. Na het versturen van een voornemen (en daarvoor eventueel een waarschuwing) is het hekwerk niet verlaagd en duurt de overtreding dus nog voort. De gemeente stuurt aan de firma Vis een last onder dwangsom. Het hekwerk moet binnen zes weken zijn verlaagd tot twee meter. Als de firma Vis dat niet op tijd doet, moet een dwangsom van € 2.000,00 worden betaald.

Last onder bestuursdwang

Een last onder bestuursdwang is ook een herstelsanctie. Het doel is om de overtreding te beëindigen en de legale situatie weer te herstellen. Ook hier krijgt de overtreder eerst een termijn om de overtreding te beëindigen (de begunstigingstermijn).

Verschil met de last onder dwangsom is dat, als de overtreding na het verstrijken van de begunstigingstermijn nog niet is beëindigd, geen dwangsom moet worden betaald. Bij een last onder bestuursdwang wordt de overtreding die na het verstrijken van de begunstigingstermijn nog voortduurt beëindigd door het bestuursorgaan zelf, op kosten van de overtreder.

Een last onder bestuursdwang wordt vaak ingezet in geval van spoed of gevaar, als de financiële druk van een dwangsom niet effectief is, maar ook als de overtreder de overtreding niet zelf kan beëindigen.

Voorbeeld: bij een controle van een renovatieproject van woningen door een vastgoedonderhoudsbedrijf wordt door de toezichthouders geconstateerd dat sprake is van instortingsgevaar. Aan de overtreder wordt een korte termijn gegeven om het instortingsgevaar zelf te verhelpen. Als dat de overtreder niet op tijd lukt, laat het bestuursorgaan de benodigde werkzaamheden uitvoeren, gelet op het gevaar voor de omgeving. De rekening van de werkzaamheden wordt naar de overtreder gestuurd.

Bestuurlijke boete

De bestuurlijke boete is een strafsanctie. Het doel is niet om een overtreding ongedaan te maken, maar om de overtreder te straffen voor het begaan van de overtreding en de overtreder af te schrikken om de overtreding nogmaals te begaan.

Aan een bestuurlijke boete is geen begunstigingstermijn gekoppeld. De enige termijn die geldt is de betalingstermijn. In beginsel moet de boete door de overtreder binnen zes weken worden betaald.

Een bestuurlijke boete kan niet in elk geval worden opgelegd. De wet laat dat slechts in specifieke gevallen en situaties toe. Denk daarbij onder meer aan de huisvesting van arbeidsmigranten en kamerverhuur aan studenten, maar ook aan overtreding van de Alcoholwet. Voor de meeste overtredingen op het gebied van bouwen bestaat geen boetebevoegdheid en moet gebruik worden gemaakt van herstelsancties.

Er zijn ook gevallen waarin de bestuurlijke boete wordt opgelegd náást een herstelsanctie. De herstelsanctie moet dan bewerkstelligen dat een overtreding wordt beëindigd en de bestuurlijke boete dient als leedtoevoeging/bestraffing.

Een voorbeeld: een woning wordt door de eigenaar verhuurd aan vier studenten, zonder de daarvoor benodigde vergunning. De verhuur moet gestaakt worden. Daarvoor wordt een last onder dwangsom opgelegd. Het bestuursorgaan wil de eigenaar echter ook straffen voor de overtreding. Om dat te doen wordt de bestuurlijke boete opgelegd.

Hoe stopt de handhaving?

Om de handhaving te beëindigen kunnen een aantal stappen worden ondernomen.

Voor de herstelsancties zijn dat er drie:

• Voldoen aan de last binnen de begunstigingstermijn. De overtreding wordt dan op tijd beëindigd en handhaving is niet meer nodig. Er hoeft geen dwangsom te worden betaald en geen bestuursdwang te worden toegepast.
• Legalisatie: in sommige gevallen kan de overtreding alsnog worden vergund. Als die vergunning op tijd (lees: voor het verstrijken van de begunstigingstermijn) is verleend is geen sprake meer van een overtreding en kan handhaving achterwege blijven. Er hoeft geen dwangsom te worden betaald en geen bestuursdwang te worden toegepast.
• Rechtsmiddelen: tegen de herstelsancties staan rechtsmiddelen open. De eerste stap is bezwaar. Als dat bezwaar ongegrond wordt verklaard staat nog beroep bij de bestuursrechter en – in de meeste gevallen – hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State open. Als de overtreder in bezwaar of (hoger) beroep gelijk krijgt, gaat de handhaving van tafel.

Voor de bestuurlijke boete ligt dat iets anders. Aangezien een bestuurlijke boete geen herstelsanctie is, hoeft van legalisatie of beëindiging van de overtreding geen sprake te zijn. De handhaving is in dit geval namelijk geen voortdurende procedure, maar enkel gebaseerd op één handeling: het opleggen van de boete. Die boete moet worden betaald. Om onder betaling van de bestuurlijke boete uit te komen staan dezelfde rechtsmiddelen open als bij de herstelsancties (bezwaar en (hoger) beroep).

Let op: in het geval van een last onder dwangsom is het dus niet voldoende om de dwangsom te betalen. De overtreding is dan immers nog niet beëindigd. Zo lang dat niet het geval is, zal handhaving voortduren.

Conclusie

Dit zijn de basics van handhaving door overheden. Heeft u te maken met handhaving, of vreest u dat dat op korte termijn zal gebeuren? Neem dan contact op met Gerard van der Wende of met mij.