Na regen 🌧️ komt (teveel) zonneschijn ☀️?

Natuurbranden vormen een steeds groter risico in Nederland doordat er steeds langere perioden van droogte zijn. Met de hoge bevolkingsdichtheid en het feit dat veel mensen recreëren in natuurgebieden, nemen de risico’s op een fikse brand toe. In dit blog kijken we naar de samenloop tussen enerzijds natuurbeschermingsrecht en anderzijds de noodzaak om maatregelen te kunnen nemen in natuurgebieden om natuurbranden te voorkomen.

Een bekend begrip in de natuurwetgeving is ‘Natura2000’. Een begrip dat ziet op speciaal aangewezen natuurgebieden die een hoge mate van bescherming genieten. In de pers hoort men vooral over beperkingen die de bescherming van deze gebieden meebrengt. Tegelijkertijd is het beschermen van de (beperkte) natuur die er nog is, ook van groot belang.

De natuurbeschermingswetgeving komt uit Europa. Natura2000 gebieden worden beschermd door de regels uit de Habitatrichtlijn. Op basis van die richtlijn dienen lidstaten speciale beschermingszones aan te wijzen. Dit zijn zones waarin bepaalde maatregelen worden toegepast die nodig zijn om de natuurlijke habitats en/of populaties van soorten in een gunstige staat van instandhouding te houden of te brengen. De bescherming van Natura2000 gebieden is vooral geregeld in artikel 6 van de Habitatrichtlijn.

Plannen of projecten die niet direct verband houden met het beheer van het gebied, of daarvoor niet nodig zijn, kunnen in beginsel alleen doorgang vinden als er een zogenaamde ‘passende beoordeling’ wordt gemaakt van de gevolgen van het plan of het project voor het gebied. Bij die passende beoordeling wordt rekening gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van dat specifieke gebied. Vergunningverlenende autoriteiten mogen dan ook alleen een vergunning afgeven als zeker is dat het project of het plan de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten.

Sommige projecten of plannen kunnen echter toch doorgang vinden. Dat is het geval al er dwingende redenen van groot openbaar belang spelen én er geen alternatieve oplossingen zijn. In een dergelijk geval zullen er wel compenserende maatregelen genomen moeten worden om te borgen dat het Natura2000 gebied overeind blijft (de algehele samenhang bewaard blijft).

Maar wat nu als er in een dergelijk gebied ook regels van toepassing zijn in het kader van bijvoorbeeld bescherming tegen bosbranden? Zijn projecten ter zake van bosbrandbeheermaatregelen ook ‘projecten’ waarvoor een passende beoordeling gemaakt moet worden?

Hierover heeft het Europese Hof van Justitie onlangs een arrest gewezen in een geding dat speelde in Letland. Een private Letse natuurbeheerorganisatie en de lokale Letse autoriteiten werden teruggefloten door de Letse milieubeschermingsautoriteit. Wat speelde er precies?

De Letse natuurbeschermingsautoriteit heeft bij een inspectie geconstateerd dat er ca. 17 kilometer aan bomen waren gekapt langs natuurwegen in een natuurreservaat. Het ging om een natuurreservaat dat was aangewezen als speciale beschermingszone, ofwel een Natura2000 gebied. Het regionale bestuur had eerder ingestemd met de kap en de kap was uitgevoerd door een commercieel Lets bedrijf gespecialiseerd in natuurbeheer.

De natuurbeschermingsautoriteit vond echter dat niet zomaar tot kap (en verwijdering van het gekapte) overgegaan mocht worden en gebood dat de negatieve gevolgen van de activiteiten moesten worden beperkt. De gekapte dennen moesten in de bossen achtergelaten worden (om zo tot geschikt materiaal te dienen voor in de bossen levende dieren) en er moest zelfs extra materiaal worden aangevoerd, zodat de hoeveelheid dood hout voldoende zou zijn voor de daarvan en daarin levende dieren. Maar ja, dood hout brand ook lekker, dus de lokale autoriteit zag dat weer minder zitten.

Juridisch speelden er vijf vragen (in minder juridische taal):

1. Als men activiteiten uitvoert in een Natura2000-bosgebied die worden verricht om onderhoud te verzekeren van daar aanwezige installaties ter bescherming tegen bosbranden, is dat dan ook een ‘project’ als bedoeld in artikel 6 van de Habitatrichtlijn? Hierbij kon er vanuit gegaan worden dat de activiteiten wel voldoen aan de nationale brandpreventieregels.
2. En moeten die activiteiten dan worden beschouwd als een project “dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied”? En dat voor die activiteiten dan geen passende beoordeling hoeft te worden uitgevoerd?
3. Of legt de Habitatrichtlijn wel een verplichting op om een beoordeling te verrichten voor deze projecten, zelfs als de uitvoering ervan wordt voorgeschreven door de nationale brandpreventieregels?
4. En mogen de activiteiten worden voortgezet en afgemaakt vóórdat een passende beoordeling heeft plaatsgehad?
5. En als die activiteiten zijn uitgevoerd zonder een passende beoordeling, moeten de bevoegde autoriteiten dan verplicht maatregelen nemen om significante gevolgen te voorkomen en moeten ze herstel eisen van de veroorzaakte schade?

Het Hof overweegt dat de Habitatrichtlijn weliswaar geen definitie van ‘project’ geeft, maar dat daarvoor kan worden aangesloten bij het begrip project uit de milieu-effectbeoordelingsrichtlijn. Werken of ingrepen die de materiële toestand van de betrokken plaats veranderen, zijn een ‘project’ in die zin. Dat is het geval bij het kappen van bomen voor het onderhoud van natuurwegen in een Natura2000 natuurgebied. Dus is er sprake van een ‘project’ als bedoeld in artikel 6 van de Habitatrichtlijn.

Vervolgens overweegt het Hof dat het wel mogelijk kan zijn dat bosbrandbeheermaatregelen zonder passende beoordeling zijn toegestaan, maar dat die dan ook ‘noodzakelijk’ moeten zijn om de beschermde habitats of soorten in een gunstige staat van instandhouding te houden. Of om deze habitats of soorten te herstellen. En die maatregelen moeten dan geschikt zijn voor het betrokken gebied en geschikt zijn om die natuur- soortenbeschermingsdoelstellingen te verwerkelijken.

Men zal dus moeten nagaan of de kapwerkzaamheden gevolgen hebben voor de instandhoudingsdoelen en een bepaalde risico-analyse moeten maken. Om dat te kunnen zal dus toch bijna altijd toch weer wèl een passende beoordeling gemaakt moeten worden. Uitgangspunt is dus dat wèl een passende beoordeling gemaakt moet worden, tenzij de maatregelen in zodanig rechtstreeks verband staan dat dat gepasseerd kan worden. Ook als de brandpreventiemaatregelen worden voorgeschreven door andere wettelijke regels is een passende beoordeling nog steeds verplicht, nu aan de hand van die beoordeling bepaald kan worden welke maatregelen voor dat type gebied het meest geschikt zijn.

Betekent dat dan dat bij negatieve gevolgen voor het natuurgebied geen brandpreventiemaatregelen mogelijk zijn? Dat is niet het geval. Zelfs als zou blijken uit de beoordeling dat er negatieve gevolgen zijn en geen alternatieven, dan biedt de Habitatrichtlijn nog wel mogelijkheden om de brandpreventiemaatregelen te kunnen doorvoeren. Als er voldoende compenserende maatregelen worden getroffen, kunnen dergelijke maatregelen worden aangemerkt als volgend uit een dwingende reden van groot openbaar belang.

In deze zaak oordeelde het Hof ook dat de werkzaamheden niet mochten worden voortgezet of voltooid vóórdat er een passende beoordeling van de gevolgen ervan voor het gebied was gemaakt. Dat kan weer anders zijn als in de natuurbeheerplannen van het gebied zelf bepaald brandbeschermingsonderhoud is opgenomen. Dat onderhoud moet dan natuurlijk wel noodzakelijk zijn om de beschermde habitats of soorten in een gunstige staat van instandhouding te houden of deze te herstellen.

Ten slotte overweegt het Hof nog dat uit artikel 6 van de Habitatrichtlijn niet voortvloeit dat particulieren (in dit geval het Letse natuurbeheerbedrijf) die de werkzaamheden hebben uitgevoerd de schade zouden moeten vergoeden of de schade zouden moeten herstellen. Het richtlijnartikel richt zich immers tot de lidstaten (en bijbehorende bevoegde autoriteiten) en legt dus geen verplichtingen op particulieren op.

Terugkomend op het begin van dit blog: Natuurbeschermingsregels en brandpreventieregels kunnen dus samenlopen en effect hebben op de uitvoering van brandpreventiemaatregelen binnen natuurgebieden. Om te zorgen dat tijdig de nodige brandpreventiemaatregelen getroffen kunnen worden, is het dus zaak dat er een passende beoordeling wordt uitgevoerd. Dat lijkt de minst risicovolle weg waarbij enerzijds het behoud en herstel van de natuur zoveel mogelijk wordt geborgd en anderzijds er voldoende geanticipeerd kan worden op de steeds vaker voorkomende natuurbranden.

U kunt de uitspraak van het Europese Hof van Justitie hier nalezen.

Heeft u vragen over natuurbeschermingsrecht? Neem dan contact met ons op!