Special onteigeningsrecht – blog II: Criteria voor onteigening

In het eerste blog van de blogspecial onteigening is ingegaan op de wijziging van Kroonbesluit naar onteigeningsbeschikking en de daarbij behorende rechtsbescherming. In deze blog is tevens uiteengezet wie onder het begrip ‘onteigenaar’ kunnen vallen. Op grond van artikel 11.2 Ow zijn dit de gemeente, het waterschap, de provincie, de Staat en bepaalde andere rechtspersonen.

In deze tweede blogspecial over onteigening, gaan we – op hoofdlijnen – in op de criteria voor onteigening.

Om grond te mogen onteigenen, dienen onteigenaars bij de bestuursrechter een verzoek in om goedkeuring (bekrachtiging) van de onteigeningsbeschikking te verkrijgen.

De bestuursrechter zal, naast nagaan of alle vormvoorschriften zijn nageleefd, dan de basistoets moeten uitvoeren zoals opgenomen in artikel 11.5 van de Omgevingswet. In dit artikel zijn de criteria opgenomen waaraan een onteigeningsbeschikking moet voldoen. De onteigeningbeschikking kan alleen worden goedgekeurd:

• In het belang van het ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving,
• als onteigening noodzakelijk is, en
• als onteigening urgent is.

Hieronder bespreken wij de hierboven genoemde criteria puntsgewijs.

Onteigeningsbelang

Volgens artikel 11.6 van de Omgevingswet is alleen sprake van een onteigeningsbelang als de beoogde ontwikkeling, het beoogde gebruik of het beoogde beheer van de fysieke leefomgeving is mogelijk gemaakt in een vastgesteld omgevingsplan, in een verleende omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of door een vastgesteld projectbesluit.

Kort gezegd moet de beoogde ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving (waarvoor onteigening nodig is) dus een grondslag hebben in één van de hierboven genoemde wettelijke instrumenten.

In het geval van het omgevingsplan is echter nog een extra criterium van toepassing. Uit het omgevingsplan moet namelijk blijken welke vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving, gelet op het algemeen belang, zou moeten worden gerealiseerd. Hiermee wordt voorkomen dat overheden zullen onteigenen op basis van een omgevingsplan dat zulke uiteenlopende bouw- en gebruiksmogelijkheden biedt, dat hieruit helemaal niet duidelijk wordt welk bouwwerk, welk gebruik of welk beheer hier, gelet op het algemeen belang, zou moeten worden gerealiseerd.

Het is daarom vereist dat in het omgevingsplan een specificatie wordt opgenomen, waaruit blijkt dat de specifieke vorm ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving, die wordt beoogd, ook daadwerkelijk in lijn is met het algemeen belang.

Voorts wordt aan het gebruik van alle drie de wettelijke instrumenten de voorwaarde gesteld dat deze moet zijn vastgesteld, voordat de onteigeningsbeschikking kan worden gegeven. Verwijzen naar een ontwerp-omgevingsplan is bijvoorbeeld niet voldoende.

Noodzakelijkheid

Blijkens artikel 11.7 van de Omgevingswet, is in ieder geval geen sprake van een noodzakelijke onteigening, als:

• De onteigenaar geen redelijke poging heeft gedaan om de onroerende zaak minnelijk te verwerven. Er is sprake van een redelijke poging als er een serieus overleg heeft plaatsgevonden.
• De onteigenaar geen redelijke poging heeft gedaan om met de eigenaar van de onroerende zaak tot overeenstemming te komen over het vervallen van zakelijke of persoonlijke rechten. Wat onder een redelijke poging valt, hangt onder meer af van de concrete omstandigheden van het geval.
• Aannemelijk is dat op korte termijn alsnog overeenstemming zal worden bereikt over minnelijke verwerving en de onroerende zaak hierna spoedig zal worden geleverd. Er moet dan in ieder geval een aanbod in geld worden gedaan dat betrekking heeft op de onroerende zaak.
• Aannemelijk is dat op korte termijn alsnog overeenstemming zal worden bereikt over het vervallen van zakelijke of persoonlijke rechten op de roerende zaak en de rechten hierna snel zullen vervallen. Als er naast de eigenaar andere rechthebbenden zijn en de eigenaar de onroerende zaak niet vrij van lasten en rechten kan leveren, moet de onteigenaar ook onderhandelen met die andere rechthebbenden.

Daarnaast is ook geen sprake van noodzaak, als:

• De eigenaar van de onroerende zaak aantoont dat hij de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving kan en wil realiseren,
• hij daarvoor voornemens heeft en dit ook kenbaar heeft gemaakt aan het bevoegd gezag, en
• de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving zal verwezenlijken op de manier waarop het bevoegd gezag dit wenst.

Hierbij is niet voldoende dat de eigenaar mededeelt dat hij het plan zelf wil uitvoeren. Hij moet kunnen aantonen dat hij dit ook daadwerkelijk kan op de manier waarop de onteigenaar dit wenst en dat hij hiervoor ook concrete plannen heeft, die hij heeft gedeeld met de onteigenaar. Het is dus niet zo dat de eigenaar op deze manier ‘onder de onteigening uit kan komen’. Hij moet echte concrete plannen hebben en deze plannen moet hij ook kunnen uitvoeren.

Naast de standaardbepaling over noodzakelijkheid in artikel 11.7 Ow, worden in artikel 11.8 Ow tot en met 11.10 Ow meer specifieke gevallen besproken waarbij onteigening noodzakelijk wordt geacht. Deze criteria gelden dan naast de criteria uit artikel 11.7 Ow.

Het gaat om de volgende situaties:

• Noodzakelijke onteigening in verband met de openbare orde (artikel 11.8 Ow). De (handhaving van de) openbare orde rond een gebouw kan ervoor zorgen dat onteigening van het gebouw noodzakelijk is. Let wel, dit is alleen mogelijk als minder ingrijpende instrumenten geen oplossing bieden.
• Noodzakelijke onteigening in verband met de Opiumwet (artikel 11.9 Ow). Ook dit is alleen mogelijk als minder ingrijpende instrumenten geen oplossing bieden.
• Noodzakelijke onteigening in verband met de leefbaarheid, gezondheid en veiligheid (artikel 11.10 Ow). Dit is ook in dit geval alleen mogelijk als minder ingrijpende instrumenten geen oplossing bieden.

Urgentie

De urgentie van een onteigening wordt besproken in artikel 11.11 van de Omgevingswet. Hierin is bepaald dat sprake is van urgentie als aannemelijk is dat binnen drie jaar na het inschrijven van de onteigeningsakte moet zijn begonnen met het realiseren van de ontwikkeling, het gebruik of het beheer van de fysieke leefomgeving, waarvoor de onteigening nodig was.

Overheidsinstanties kunnen dit doen door het aandragen van concrete projectplannen en planningen.

Conclusie

Kort gezegd kan onteigening enkel plaatsvinden als het plan – waarvoor onteigening nodig is – wordt mogelijk gemaakt in één van de drie wettelijke instrumenten, noodzakelijk is voor de beoogde ontwikkeling, gebruik en beheer van de fysieke leefomgeving en indien sprake is van urgentie.

Van een onteigeningsbelang is sprake als het plan wordt mogelijk gemaakt door een vastgesteld omgevingsplan of projectbesluit of door een verleende omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

De onteigening is noodzakelijk als minnelijke verwerving van de onroerende zaak, vrij van zakelijke of persoonlijke rechten onmogelijk is gebleken en dit ook in de toekomst niet meer zal gebeuren. Daarnaast moet de huidige eigenaar van de onroerende zaak de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving niet zelf willen en kunnen realiseren.

Om te kunnen spreken van een urgente onteigening moet de onteigenaar binnen drie jaar na de onteigening zijn begonnen met de realisatie van het plan of project.

Al met al is de onteigening aan een flink aantal criteria gebonden, omdat eigendom één van de belangrijkste fundamentele rechten van de mens is. Overheidsinstanties mogen daarom niet willekeurig onroerende zaken onteigenen om hun plannen te kunnen realiseren, zonder dat onteigening noodzakelijk en urgent is en dit is mogelijk gemaakt in een wettelijk instrument.